今年地方政府將發(fā)行債券1.6萬億元，其中1萬億元為“借新還舊”

舉債更規(guī)范 良性可循環(huán)(政策解讀)

李麗輝

日前，財政部公布《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》，對今年新增發(fā)行的地方政府一般債券，以及為置換存量債務發(fā)行的一般債券進行規(guī)范。

今年初，經國務院批準，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。近日，一些省份開始啟動發(fā)行地方政府債券，來置換到期的存量債務。對此社會充分關注，同時也有些疑惑：1萬億元置換債券，額度怎樣分配？除了這1萬億元債券，今年還要發(fā)行多少地方政府債券？發(fā)債籌集的資金將用于什么地方？

發(fā)行1萬億元債券置換到期債務，可減輕利息負擔400億—500億元

“今年發(fā)行地方政府債券，實際上是兩筆賬：一筆賬是發(fā)行1萬億元債券，用于置換舊的存量債務；另一筆賬是發(fā)行6000億元債券，用于彌補赤字和為公益性項目建設籌資。”財政部財科所所長劉尚希表示。

這兩塊加起來，今年發(fā)行的地方政府債券的規(guī)模是1.6萬億元。但其中的1萬億元債券相當于“借新還舊”，只是債務形式變化，債務并沒有增加。發(fā)債籌集的資金只能用來還舊債，而不能安排新的花錢項目。

財政部有關負責人介紹，根據(jù)審計結果，截至2013年6月30日地方政府的存量債務中，今年到期的債務大約有1.8萬億元。這1萬億元的債券置換額度，占今年到期債務的53.8%。各省的債券置換額度，就是按53.8%的統(tǒng)一比例來測算分配的。債券由各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市自發(fā)自還，發(fā)行和償還主體為省級政府。

債券置換，主要是解決兩個問題：一是減輕地方政府負擔。地方政府債券一般是中長期債，融資成本在5%左右，用它來置換短期、高息的銀行貸款等存量債務，地方政府一年可減輕利息負擔400億元至500億元。二是降低債務風險。公益性基礎設施建設，項目大多周期長、見效慢，發(fā)行中長期債券可防范資金期限錯配，并將原來五花八門的政府性債務，通過置換來逐步規(guī)范政府的舉債行為。

“地方債券作為收益穩(wěn)定、風險較小的債券，有利于吸引社會資本參與，提高資金使用效率。置換出來的銀行資金，可以更多地投向中小企業(yè)和個人，緩解融資難融資貴，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。”劉尚希表示。

發(fā)行6000億元債券用于彌補赤字和公益性項目建設，有利于調結構促改革

根據(jù)預算報告，今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元，其中5000億元為一般債券，1000億元為專項債券。這6000億元債券屬于新增債務，可以安排新的具體用途。

籌集的資金怎么用？新的預算法規(guī)定，地方政府一般債券納入公共財政預算，用于彌補赤字，也就是當年財政收入與支出的資金“缺口”；而專項債券則納入政府性基金預算，主要是為公益性項目建設籌集資金。

劉尚希認為，受經濟下行壓力加大、結構調整深化、全面推進改革、財政收入增速下降等影響，今年收支矛盾更加突出。適當擴大中央和地方財政赤字規(guī)模，加大支出力度，可以更好地發(fā)揮財稅政策促進穩(wěn)增長、調結構、促改革的重要作用。

也有人擔心，地方政府到期的存量債務只是進行置換、尚未償還，現(xiàn)在又發(fā)新債，將來這些債務靠什么來還？

對此，財政部有關負責人表示，我國政府性債務是經過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內逐漸償還。只要我國經濟長期向好的基本面沒有改變，經濟的平穩(wěn)增長將為債務償還提供根本保障。

新增的6000億元地方政府債務中，一般債券主要用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，將來主要靠一般公共預算收入償還；而專項債券投資的公益性項目是有一定收益的，將來可以用對應的政府性基金或專項收入來償還。

積極擴大地方債券的投資者范圍，確保社會資金承接得住

今年，到期債務置換和新增債務加起來，地方政府要發(fā)行1.6萬億元的債券，這一數(shù)字遠遠超過往年的發(fā)行規(guī)模。那么，這樣一個規(guī)模社會資金能否承接得住？

“這一點，政府已經作了一些準備，積極擴大了投資者范圍。”上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建說，在財政部剛剛出臺的《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》中，明確提出要鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構投資者和個人投資者，在符合法律法規(guī)等相關規(guī)定的前提下投資地方政府專項債券。

同時，擴大社會保障基金的投資范圍，地方政府債券成為社?；鸬姆€(wěn)健投資渠道，并將企業(yè)債券和地方政府債券的投資比例從10%提至20%。

胡怡建認為，相對而言，個人購買地方政府債券的吸引力可能沒那么大。特別是今年以來我國股市行情火爆，上證綜指更是創(chuàng)出7年來新高。在賺錢效應帶動下，很多個人投資者更愿意把錢投到股市上。再加上目前個人理財渠道增多，不少產品的收益高于債券，都可能造成資金分流，對地方政府債券發(fā)行帶來不利影響。

“地方政府債券采用市場化原則發(fā)行，1.6萬億元債券發(fā)行能不能如期完成，最終還得市場說了算。”胡怡建認為，地方政府應及時披露債券基本信息，財政經濟運行及債務情況等，為投資者投資債券提供全面、準確的參考依據(jù)。同時，還要對債券資金的使用進行嚴格管理，妥善安排償還資金來源。(來源：人民日報)