每經(jīng)記者 周逸斐    每經(jīng)編輯 陳星    

北京：將建設(shè)籌集保障性租賃住房5萬(wàn)套、竣工各類保障房8萬(wàn)套；

江蘇：今年將籌集保障性租賃住房5萬(wàn)套；

甘肅：今年將重點(diǎn)緩解住房困難家庭和新市民的住房壓力，計(jì)劃新開工保障性租賃住房2.37萬(wàn)套、配售型保障房3495套；

……

1月份以來(lái)，多地相繼公布了今年的年度住房計(jì)劃，進(jìn)一步明確了今年保障性住房、老舊小區(qū)改造等多項(xiàng)工作的目標(biāo)。

我國(guó)保障房需求到底有多大？由地方國(guó)有企業(yè)收購(gòu)的存量商品房能否改造成保障房？圍繞這一系列話題，在2025年全國(guó)兩會(huì)召開前夕，原國(guó)家房改課題組組長(zhǎng)、中房集團(tuán)原董事長(zhǎng)孟曉蘇接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者的專訪。

孟曉蘇是中房集團(tuán)公司第三任董事長(zhǎng)，也曾在1996~1998年擔(dān)任“住房建設(shè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)”課題組組長(zhǎng)，主持編寫了中國(guó)住房制度改革方案，是保障房建設(shè)最早提議人之一。

二十多年前，孟曉蘇曾參與房改方案的起草，當(dāng)時(shí)便提議建立“住房雙軌制”，即市場(chǎng)供應(yīng)商品房、政府提供廉租房。

預(yù)計(jì)還需要提供約1億套保障房

NBD：在您看來(lái)，如今保障房需求有多大？

孟曉蘇：從2008年以來(lái)，我國(guó)保持著一定的保障性住房建設(shè)力度。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)，截至2023年底，累計(jì)建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房6400多萬(wàn)套，1.5億多群眾喜圓安居夢(mèng)。2024年全國(guó)計(jì)劃建設(shè)籌集保障性住房共計(jì)170.4萬(wàn)套（間），上半年全國(guó)已建設(shè)籌集保障性住房112.8萬(wàn)套（間），占年度計(jì)劃的66.2%。而在整個(gè)“十四五”時(shí)期，全國(guó)計(jì)劃籌集建設(shè)保障性租賃住房870萬(wàn)套（間），預(yù)計(jì)可解決2600多萬(wàn)新市民、青年人的住房困難。

根據(jù)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，保障房要解決符合條件的工薪家庭的住房困難。若仍然按照“十四五”原建設(shè)計(jì)劃按部就班進(jìn)行建設(shè)，顯然是不夠的。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房情況都是按照戶籍人口統(tǒng)計(jì)的，還需要考慮到其他常住人口即約3億新市民進(jìn)城居住的需求，以及考慮包括城鎮(zhèn)青年人家庭在內(nèi)的其他工薪收入家庭的住房需求。所以加大保障性住房的建設(shè)和供給，是重要而緊迫的任務(wù)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2023年底全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率是48.3%，為6.81億人，而常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，為9.33億人，超出2.5億人，多出來(lái)的人口都是農(nóng)民進(jìn)城的“新市民”。再算上這些“新市民”留在農(nóng)村家里的“留守兒童”，就是約3億人口，即大約是1億個(gè)家庭沒有轉(zhuǎn)化為戶籍人口。

當(dāng)然，還得減去部分進(jìn)城新市民已在城鎮(zhèn)購(gòu)買了商品房，再加上城鎮(zhèn)需要保障房的青年人新家庭，以及適當(dāng)提高低保、低收入住房困難家庭住房保障標(biāo)準(zhǔn)。所以，總量上來(lái)說，預(yù)計(jì)保障房還需要提供約1億套。

如果仍按照“十四五”規(guī)劃的保障房投資強(qiáng)度，這些保障房建設(shè)需要58年才能完成。建議積極落實(shí)加大保障性住房的建設(shè)和供給要求，把它縮短到10年左右完成，把“十四五”規(guī)劃的保障房數(shù)量提高到每年提供800萬(wàn)~900萬(wàn)套。

我國(guó)城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升

NBD：如何能讓地方政府可持續(xù)地修建保障房，同時(shí)給地方政府增加財(cái)政收入？

孟曉蘇：我建議，我國(guó)在今后10年中，每年需要增加保障房投資5萬(wàn)億元，可增加房地產(chǎn)新開工面積10億平方米。正好能補(bǔ)上如今房地產(chǎn)投資減少的5萬(wàn)億元和房地產(chǎn)新開工面積減少的10多億平方米。在房地產(chǎn)投資持續(xù)下滑的近幾年，正好可以填補(bǔ)投資下降的空間，并對(duì)建筑業(yè)、建材業(yè)、冶煉業(yè)、化工業(yè)、紡織業(yè)、家電家居業(yè)、服務(wù)業(yè)等180多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要拉動(dòng)作用。在有針對(duì)性地改善民生的同時(shí)，可以有效拉動(dòng)就業(yè)、增加消費(fèi)能力和提供財(cái)政稅收。

這里面需要中央財(cái)政拿出的資金并不太多。在前三年，需要中央財(cái)政每年出資5000億元，要求地方政府對(duì)等出資5000億元（可以是土地整理成本），以這1萬(wàn)億元帶動(dòng)4萬(wàn)億元銀行貸款，可以達(dá)到每年5萬(wàn)億元的規(guī)模。配售型保障房?jī)赡陜?nèi)就可通過銷售收回投資，幾年后中央財(cái)政不需要繼續(xù)增加多少投資，通過已投入資金的周轉(zhuǎn)和循環(huán)，就可保持政府投資保障房力度不減。

最后，要為加大保障房建設(shè)所能增加的稅收算一筆賬。保障房除了不收土地出讓金和不攤?cè)氤鞘谢A(chǔ)設(shè)施費(fèi)用以外，從建設(shè)施工環(huán)節(jié)開始都是企業(yè)市場(chǎng)行為，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體當(dāng)然負(fù)有納稅義務(wù)，其中包括企業(yè)所得稅和房地產(chǎn)相關(guān)稅收等。加之工薪家庭在購(gòu)買保障房后，肯定還會(huì)增加房屋裝修、購(gòu)買家電、家居用品等多項(xiàng)消費(fèi)支出，又將在拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)創(chuàng)造稅收。

綜合以上因素，5萬(wàn)億元投資保障房應(yīng)可帶來(lái)20%左右的稅收，那么每年增加的稅收就可望達(dá)到1萬(wàn)億元。三五年后政府投資就可通過稅收盡數(shù)收回，而投入的資本金還在循環(huán)使用，投資力度不減，增加稅收的勢(shì)頭還將持續(xù)多年。所以完全可用發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債的資金來(lái)實(shí)現(xiàn)政府投資。保障房投資不僅是精準(zhǔn)惠民的“民心工程”，而且還將是還本金最快、付利息最好、可靠性最強(qiáng)的國(guó)債投資方向。

我國(guó)大城市商辦過剩難以靠市場(chǎng)自行消化

NBD：去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“盤活存量用地和商辦用房”。您認(rèn)為造成我國(guó)各城市商辦用房過剩的原因是什么？

孟曉蘇：這一現(xiàn)象與地方過去多年的誤判有關(guān)，有人認(rèn)為有多少辦公樓就能招來(lái)多少商，認(rèn)為商辦物業(yè)能帶來(lái)長(zhǎng)期稅收，而建住房只能收一次地價(jià)，以后就再?zèng)]有財(cái)政收益了。

各地對(duì)商業(yè)與辦公樓用地的過量審批，還受到十多年來(lái)房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響。特別是十幾年前開始“限購(gòu)住房”以后，地方就加大供應(yīng)商辦用地。比如上海市除了大量供地之外，還把市內(nèi)工業(yè)園區(qū)成片改為商辦園區(qū)。由于新增供應(yīng)量持續(xù)增加，加上市場(chǎng)需求萎縮，導(dǎo)致商辦租金下降和空置率上升。

據(jù)我了解，商辦規(guī)劃用地曾占到整個(gè)土地供應(yīng)量的30%左右，但是它的銷售只占10%左右。商業(yè)和辦公樓用地建設(shè)項(xiàng)目超量增加，反映出全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的突出問題，也是造成樓市過剩的主要?dú)v史原因。特別是一線城市，更要關(guān)注這件事情。

NBD：國(guó)外是如何面對(duì)商辦過剩的？有哪些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？

孟曉蘇：商辦過剩是近年來(lái)不少國(guó)外大城市出現(xiàn)的問題。據(jù)美國(guó)鐵獅門公司介紹，幾年前的疫情在美國(guó)促進(jìn)了居家辦公，對(duì)辦公樓市場(chǎng)打擊很大，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷的發(fā)展對(duì)原有的商業(yè)業(yè)態(tài)沖擊不小。美國(guó)人認(rèn)為商辦設(shè)施過剩的變化是不可逆的，因此對(duì)“商改住”（將商業(yè)用房改為住宅用途）項(xiàng)目的規(guī)劃調(diào)整沒有多大障礙，改造技術(shù)也很純熟。

不少美國(guó)公司對(duì)“商改住”的做法很有經(jīng)驗(yàn)。著名的紐約“特朗普大廈”本來(lái)是“曼哈頓銀行大廈”，后來(lái)因?yàn)殂y行合并成為空置，經(jīng)規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行“商改住”，名稱改為“華爾街40號(hào)”。

我國(guó)許多大城市的商辦過剩源自商業(yè)形勢(shì)與業(yè)態(tài)的變化，是絕對(duì)過剩，難以靠市場(chǎng)自行消化。必須要采取行政措施包括規(guī)劃調(diào)整手段，才能借助市場(chǎng)力量慢慢走出來(lái)。

NBD：地方政府該如何調(diào)整思路，才能更好解決商辦過剩問題？

孟曉蘇：現(xiàn)在已有中小城市如長(zhǎng)沙，采取積極行動(dòng)改變規(guī)劃方向，出現(xiàn)可喜變化的苗頭。商業(yè)和辦公樓積壓嚴(yán)重的大城市，更應(yīng)當(dāng)在化解商業(yè)庫(kù)存方面找到政策突破口。

據(jù)了解，北京商辦存量市場(chǎng)現(xiàn)存房屋不少都建在五環(huán)和六環(huán)路之外，還有成平方公里的商辦用地批建在遠(yuǎn)郊區(qū)，那些地方營(yíng)商需求并不高，批地時(shí)可能就是準(zhǔn)備“商改住”的。后來(lái)北京發(fā)布制止“商改住”的一系列文件，一些項(xiàng)目就此停滯。

上海房地產(chǎn)市場(chǎng)目前存在的問題，主要是已建成、已批在建和已規(guī)劃尚未建的商辦物業(yè)規(guī)模過大。其中不少辦公區(qū)域都在城市核心區(qū)。在供給過量的同時(shí)又出現(xiàn)需求減退，不少企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難退租辦公樓。上海及時(shí)優(yōu)化商辦樓物業(yè)政策，主動(dòng)推動(dòng)“商改住”功能性調(diào)整。若將上?，F(xiàn)存商辦物業(yè)70%調(diào)整為住宅，既能整體消化商辦樓過剩，又能較快增加居?住宅供給，有一舉多得的效果。

近年來(lái)我國(guó)新開工住宅房屋面積降幅較大

地方收購(gòu)的存量商品房可改造成租賃型保障房

NBD：您認(rèn)為由地方國(guó)有企業(yè)收購(gòu)的存量商品房能否改造成保障房？

孟曉蘇：我認(rèn)為變?yōu)樽赓U型保障房是沒有什么問題的，但要把它們變成配售型保障房，就要看其土地出讓金繳納沒有。繳納過足額商品房土地出讓金的房屋，明顯不符合《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》規(guī)定的保障房要土地劃撥，且不攤?cè)氤鞘谢A(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用的要求。當(dāng)然不可能成為配售型保障房。

NBD：商辦用地能否改造成保障房？

孟曉蘇：城市的商辦用地地價(jià)一般只是商品房地價(jià)的三分之一。譬如在北京，商辦房的平均售價(jià)約2萬(wàn)元/平方米。將它們改為保障房，很適合北京工薪家庭的需求和購(gòu)買能力，全國(guó)各主要城市的商辦房?jī)r(jià)格與商品住宅價(jià)格，都因地價(jià)因素而差別很大。因此，通過“商改住”將其中一部分改為保障房是完全可行的，無(wú)論保障房是租是售，都是很便于操作的。

我認(rèn)為增加保障房供給需要加快推動(dòng)保障房建設(shè)等三大工程，也需要充分挖掘現(xiàn)有的房屋存量?，F(xiàn)在國(guó)家要求以央行再貸款支持商業(yè)銀行貸款，由政府平臺(tái)公司“收購(gòu)存量商品房改為保障房”。“收購(gòu)存量商品房”的要求當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括存量商業(yè)用房和辦公樓，這項(xiàng)政策完全適用于“商改住”。

NBD：“商改住”能否為地方政府緩解一些財(cái)政壓力？

孟曉蘇：兩年多來(lái)各城市土地拍賣市場(chǎng)急劇萎縮，已嚴(yán)重影響到地方政府財(cái)政收入。需要支持和幫助地方政府開辟新稅源。其實(shí)地方政府的新增土地稅源就在眼前，通過規(guī)劃調(diào)整把部分商辦房屋改為商品住房，就可以增收土地出讓金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收。那就可以清楚地看到，“商改住”中蘊(yùn)含著巨量稅源。

數(shù)據(jù)顯示，上?，F(xiàn)存商辦物業(yè)規(guī)模約為1500萬(wàn)平方米，平均地價(jià)為1.5萬(wàn)元/平方米；上海商品房的平均地價(jià)為4.5萬(wàn)元/平方米，地價(jià)是商辦房的三倍。而上海很多商辦樓位于城市核心區(qū)域，可以增收地價(jià)變?yōu)樯唐贩?。若將商辦樓的70%調(diào)整為住宅，則上海將能獲得3000億元的土地出讓金，還會(huì)有一定的房屋交易稅收。

全國(guó)各大城市的類似情況很多，如果都可以照此辦理，那么能夠獲取的土地出讓金就會(huì)達(dá)到數(shù)萬(wàn)億元。它可以在增量供地難以出售的情況下，盤活土地存量，從土地存量上增收，有效增加地方政府的財(cái)政收入。