每經(jīng)記者 周逸斐    每經(jīng)編輯 陳星    

2024年7月，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對外發(fā)布，部署了財稅體制改革的重點任務(wù)和方向。這是1994年分稅制改革30年以來，中國又一次重大的稅制改革，其動向備受各界關(guān)注與期待。

該如何從預(yù)算制度、稅收制度、中央和地方財政關(guān)系等領(lǐng)域作出相應(yīng)部署，深化財稅體制改革？

圍繞這些問題，在全國兩會召開前夕，中央財經(jīng)大學校長馬海濤接受了《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。

馬海濤是國務(wù)院政府特殊津貼獲得者，國家“萬人計劃”哲學社會科學領(lǐng)軍人才，“新世紀百千萬人才工程”國家級專家。他對財稅理論與政策、財稅管理等頗有研究，曾多次參加國家領(lǐng)導人主持的經(jīng)濟形勢分析專家座談會。2024年1月，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李強主持召開專家、企業(yè)家和教科文衛(wèi)體等領(lǐng)域代表座談會，馬海濤在會上發(fā)言。

在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪時，他表示，應(yīng)該提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準，降低家庭負擔并釋放消費潛力。探索以家庭為單位申報繳納個稅，增強其收入分配調(diào)節(jié)功能。

通過提高財政赤字率和使用債務(wù)工具籌集資金，提振消費

NBD：中央經(jīng)濟工作會議提出實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。相較于之前，“積極的財政政策”突出“更加”。您如何看待這一表述變化？

馬海濤：面對內(nèi)外部環(huán)境的新情況和新問題，財政政策從“積極”轉(zhuǎn)向“更加積極”，不僅是政策工具的調(diào)整與政策力度的加強，更體現(xiàn)了政策理念的轉(zhuǎn)變。

首先是更加注重財政政策的前瞻性和針對性。財政政策結(jié)合宏觀形勢和發(fā)展趨勢，及時出臺支持措施并動態(tài)調(diào)整投入方向。

其次是從短期平衡型財政向中長期功能型財政轉(zhuǎn)變。財政政策的調(diào)控思路，在兼顧短期與中長期目標的同時，更加關(guān)注對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的深層影響。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“提高財政赤字率”“增加發(fā)行超長期特別國債”和“增加地方政府專項債券發(fā)行使用”，這既基于對政府赤字與債務(wù)空間的科學評估，也說明我國財政仍有較大擴張空間，可以通過提高財政赤字率和使用債務(wù)工具籌集資金用于“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”。

最后是更加重視財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要打好政策‘組合拳’。加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策和改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合”，著重提到要“加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資”，凸顯了財政政策與貨幣政策在提升宏觀調(diào)控整體效能方面所扮演的重要角色。

與其他國家相比我國赤字率在過去長期保持相對較低水平

NBD：針對當前經(jīng)濟運行的新形勢和新問題，實施更加積極的財政政策該從哪些方面重點發(fā)力？

馬海濤：第一，用足財政政策空間，加大逆周期調(diào)節(jié)力度。實施更加積極的財政政策，必須充分挖掘政策空間，強化逆周期調(diào)節(jié)力度，切實推動經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展。

第二，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。在當前面臨經(jīng)濟下行壓力不斷加大和財政緊平衡的背景下，要綜合考慮財政支出的短期效益和長期目標，統(tǒng)籌兼顧各項財政支出安排，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效益。

第三，深化財稅體制改革，防范化解重點領(lǐng)域風險。深化財稅體制改革是防范化解重點領(lǐng)域風險的關(guān)鍵舉措，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的支撐，兩者相輔相成、不可偏廢。通過深化財稅體制改革，可以更有效地強化重點領(lǐng)域風險防控，確保財政資金在穩(wěn)增長與防風險之間取得平衡，為經(jīng)濟運行提供穩(wěn)定支撐。

第四，加強財政貨幣政策協(xié)同，提升宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力。在當前復雜的經(jīng)濟形勢下，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)同作用，是提升宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力的關(guān)鍵。更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策應(yīng)緊密結(jié)合，充分發(fā)揮我國獨特的財政金融制度優(yōu)勢，形成政策疊加效應(yīng)，促進有效需求增長，從而為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供強有力的支撐。

深化零基預(yù)算改革 推動與預(yù)算績效管理深度融合

NBD：深化財稅體制改革主要從預(yù)算制度、稅收制度、中央和地方財政關(guān)系等領(lǐng)域作出相應(yīng)部署。當前我國預(yù)算制度面臨哪些問題？

馬海濤：當前，我國財政資源統(tǒng)籌存在收入承壓、支出固化和統(tǒng)籌不足等問題。

在收入承壓方面，主要表現(xiàn)為籌集財力的手段效率偏低。國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時有發(fā)生。

在支出固化方面，主要表現(xiàn)為剛性支出占比偏高。維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而快速增長，省級一般公共預(yù)算中的必保支出占比約八成，可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間有限。

在統(tǒng)籌不足方面，主要表現(xiàn)為預(yù)算分配權(quán)分散，盤活存量資金的主動性欠缺。當前，資金分配“九龍治水”的局面有所改善，但在資金管理方面仍存在條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強，重復支出、分散支出的現(xiàn)象較為普遍。

打破財力的固化格局挑戰(zhàn)較大。一些部門出于“護盤子、守基數(shù)”考慮，政策項目到期不清理退出，甚至一些陳舊項目資金仍超期執(zhí)行，出現(xiàn)“臨時項目長期化，長期項目基數(shù)化的現(xiàn)象”，導致財政支出固化僵化，影響預(yù)算統(tǒng)籌能力。預(yù)算績效管理的理念有了大幅度提升，仍需進一步推動財政資金使用提質(zhì)增效。

預(yù)算信息化建設(shè)仍需進一步加強。預(yù)算信息是預(yù)算編制和管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，信息共享是資源統(tǒng)籌和部門協(xié)同的前提條件，但當前的預(yù)算信息化建設(shè)仍存在諸多問題。各級預(yù)算信息系統(tǒng)“各自搭臺、分頭唱戲”，各類系統(tǒng)對接匹配不暢，信息孤島現(xiàn)象普遍。預(yù)算信息系統(tǒng)已成為效率提升的“中梗阻”。

綜合性預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機制也需完善。人大、財政、審計等監(jiān)督體系之間尚未建立信息共享機制，監(jiān)督廣度、深度有待拓展。監(jiān)督時效性有待進一步提升，在線進行實時預(yù)警提示比例仍待提升，待事后監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)時，往往損失已難以挽回。

近年來我國一般公共預(yù)算支出不斷增加

NBD：您對健全預(yù)算制度改革、加強預(yù)算體系頂層設(shè)計有哪些建議？

馬海濤：第一，以全口徑預(yù)算驅(qū)動預(yù)算統(tǒng)籌，提升財政資源統(tǒng)籌能力。

第二，深化零基預(yù)算改革，推動與預(yù)算績效管理深度融合。以零基預(yù)算改革為突破口，打破支出固化格局，構(gòu)建“破基數(shù)、促統(tǒng)籌、保重點、提績效”的資金安排機制，增強黨委、政府決策部署保障能力。

第三，以“數(shù)字預(yù)算”驅(qū)動信息共享，打造透明高效政府。

第四，以信息共享驅(qū)動預(yù)算監(jiān)督，提升監(jiān)督精度和效率。

建議分類分批次推進零基預(yù)算

NBD：中央財辦有關(guān)負責同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟工作會議精神時稱，要在零基預(yù)算改革等方面爭取新突破。您認為該如何深化零基預(yù)算改革？

馬海濤：我認為要完善支出分類體系，分類分批次開展零基預(yù)算?？紤]改革成本和運行成本，分類分批次推進零基預(yù)算是較為合適的選擇。

從項目分類來看，參考國內(nèi)外經(jīng)驗，可按照財政支出的性質(zhì)統(tǒng)一支出分類，劃分為基本支出類項目、延續(xù)類項目和新增類項目。其中，基本支出類項目主要指為維持政府部門運轉(zhuǎn)的基本支出，一般為持續(xù)性的，可以考慮以定額標準分配為主，而對于延續(xù)類項目和新增類項目則需采用零基預(yù)算的辦法進行動態(tài)管理。

從審查方式來看，可考慮依據(jù)資金規(guī)模和重要程度分別采用重點審查和簡化審查兩種方式，其中資金規(guī)模大或重要程度高的采用重點審查方式，反之采用簡化審查方式。此外，可以考慮分批次輪流運用零基預(yù)算開展審查。即每年選取部分項目進行審查，可以是隨機抽取也可以每年選取一個關(guān)注領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療或科技等，同時考慮中期財政規(guī)劃（3~5年）與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（5年）的年限，需要確保在3~5年對每個項目至少進行一次審查。

要編制年度和中期重點保障事項清單，為優(yōu)先性排序提供依據(jù)。優(yōu)先性排序問題一直是困擾零基預(yù)算實施的關(guān)鍵問題，清單管理制度能夠清晰明了地列示政府重點關(guān)注的領(lǐng)域和項目，依據(jù)與清單的相關(guān)程度能夠快速準確地對項目進行有效排序。

還要明確零基預(yù)算的時間節(jié)點，加強與預(yù)算編制的融合。零基預(yù)算是先進行預(yù)算決策再進行預(yù)算撥款，因此，將零基預(yù)算融入預(yù)算程序需要將其放置預(yù)算決策環(huán)節(jié)，即先于預(yù)算編制，這樣在編制預(yù)算時才會充分考慮零基預(yù)算的結(jié)果和建議，并進行相應(yīng)的預(yù)算削減和預(yù)算資源再配置。此外，零基預(yù)算的實施還應(yīng)注意與預(yù)算績效管理、中期財政規(guī)劃等協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準

NBD：在數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)稅收制度正面臨前所未有的挑戰(zhàn)?！稕Q定》也提到“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”，如何構(gòu)建與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度？

馬海濤：首先是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。一方面要健全直接稅體系。推動勞動性所得統(tǒng)一征稅，擴大綜合所得稅范圍，將經(jīng)營所得并入綜合所得計稅。提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準，降低家庭負擔并釋放消費潛力。探索以家庭為單位申報繳納個稅，增強其收入分配調(diào)節(jié)功能。健全財產(chǎn)稅體系，研究開征遺產(chǎn)稅與贈與稅，發(fā)揮稅收的再分配職能。

另一方面，積極完善間接稅體系。完善留抵退稅地方分擔機制，建立動態(tài)調(diào)整標準以提高退稅效率。擴大服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的抵扣范圍，打通增值稅抵扣鏈條，減少效率損失。統(tǒng)籌推進消費稅改革，選取流通環(huán)節(jié)明確、納稅人集中的應(yīng)稅消費品試點征收環(huán)節(jié)后移，并配套完善地方稅收激勵與征管措施。

其次是提高地方自主財力。一方面要培育地方的主體稅源。考慮擴大資源稅和環(huán)境保護稅等地方稅的征收范圍，增加地方稅收收入。同時促進經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展。逐步將部分應(yīng)稅消費品的征稅環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，并將其劃為地方稅，以引導地方改善營商環(huán)境、增加就業(yè)機會和擴大消費。研究房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等新稅種立法，推動其成為以地方為主導的稅種。同時，優(yōu)化央地收入劃分。根據(jù)央地財政事權(quán)和支出責任劃分比例，對共享稅的分成模式進行動態(tài)調(diào)整，適當提高地方在共享稅收中分成比例，以激勵地方政府更積極地履行其經(jīng)濟管理和公共服務(wù)職責。

再次是深化稅收征管改革。包括推動稅收征管規(guī)范化、推動征管數(shù)字化與智能化升級、提升稅收治理能力等。

最后是構(gòu)建適應(yīng)新業(yè)態(tài)的稅收制度。在短期需要通過優(yōu)化征管模式、調(diào)整稅收分配規(guī)則提升適配性。在長期需研究數(shù)據(jù)的可征稅性和開征數(shù)字稅的可行性。應(yīng)對“雙碳”目標，催生出綠色產(chǎn)業(yè)、綠色服務(wù)、綠色投資等，不斷深化環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅、車輛購置稅等綠色稅種的改革，不同稅種間協(xié)同發(fā)力，引導綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國環(huán)境保護稅同比有所增長

NBD：轉(zhuǎn)移支付作為協(xié)調(diào)政府間財政關(guān)系和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制度安排，目前在地方財政中發(fā)揮哪些作用？

馬海濤：一是均衡地區(qū)間財力配置，推動基本公共服務(wù)均等化。近年來，我國建立了以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，縣級基本財力保障機制獎補資金和老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補充的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的持續(xù)擴大，一般性轉(zhuǎn)移支付建立起穩(wěn)定增長機制?？h級財力保障水平和財力均衡度也逐漸提高。

二是財政資金直達基層，兜牢民生底線。中央財政通過直達機制將與縣區(qū)財政運行密切相關(guān)的資金直達市縣基層，緩解財政收支矛盾，促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行，保障基層惠民利民政策的落實。

調(diào)整原有一般性和專項轉(zhuǎn)移支付項目，將涉及基本民生保障項目，統(tǒng)一納入共同財政事權(quán)范疇，自2019年起，義務(wù)教育、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、文化體育和社會服務(wù)等多項基本公共服務(wù)共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金占比達到60%，提高了基本醫(yī)療、養(yǎng)老、生活救助等方面的補助標準。

NBD：如何才能促進轉(zhuǎn)移支付的正向激勵作用，調(diào)動地方財力改善的積極性？

馬海濤：完善激勵機制，鼓勵地方政府擴大財政收入總量，增強發(fā)展主動性，實現(xiàn)地區(qū)間共贏。對于稅收貢獻大、收入增速較快的地區(qū)，需要給予一定的激勵性獎勵傾斜。通過建立縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長機制，安排省級努力程度獎勵資金等一系列政策措施，統(tǒng)籌利用促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，構(gòu)建地方財政良性運行的制度保障，增強其財政自主性，激發(fā)地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。