每經(jīng)記者｜黃名揚    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

前不久，武漢光谷赴成都和深圳“取經(jīng)”，引發(fā)熱議。有網(wǎng)友點贊：“大城崛起時代，優(yōu)秀城市應當互相學習，取長補短。”

事實上，地方政府之間的交流學習，早已成為一種常態(tài)。近日，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的研究報告《中國城市之間的政策學習：網(wǎng)絡、結構與特征》就指出：“中國城市之間的政策學習越來越明顯，集中表現(xiàn)為考察學習的次數(shù)逐年遞增。”

這份報告通過2014~2018年的數(shù)據(jù)，構建出中國近300個地級以上城市的黨政領導干部考察學習網(wǎng)絡。該報告作者，人大國發(fā)院研究員、公共管理學院副教授馬亮告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，城市行政級別越高、經(jīng)濟發(fā)展水平越高、人口規(guī)模越大，越有可能得到其他城市青睞和關注。

那么，誰是出口知識的“明星”，誰是吸收知識的“海綿”？他們又在學什么？

▲近年來城市之間的考察學習升溫（單位：次）數(shù)據(jù)來源：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 鄒利制圖

城市更傾向在省外找“榜樣”

與“閉門造車”相比，學習其他地區(qū)的先進經(jīng)驗和優(yōu)秀做法，有助于政府部門少走彎路，提高能力。

學習與被學習之間，城市逐漸呈現(xiàn)出四種主要類型：學習型城市、明星城市、海綿城市以及孤立城市。

報告顯示，雙向學習的“學習型城市”占比近半數(shù)，典型城市包括肇慶、寧波、廣州、南京、東莞、杭州、廈門、蘇州等。

第二類“明星城市”占比近1/5，典型的包括：上海、天津、北京、重慶等。報告指出，這些城市很少或從來不學習其他城市，而主要被其他城市學習。

第三類則是“海綿城市”，通常作為學習者和追隨者出現(xiàn)，很少成為其他城市的學習或效仿對象。典型的“海綿城市”，許多都是東北或華北城市，如吉林、石家莊、三門峽等。

此外，還有一些“孤立城市”——既不學習他人，也不被他人學習。報告列舉的典型城市，包括大同、包頭、駐馬店等，“這些城市游離在城市學習網(wǎng)絡之外，同其他城市聯(lián)系不強”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，珠三角和長三角發(fā)達城市，是被廣泛學習的對象。

以“一騎絕塵”的深圳為例，研究顯示，深圳在五年內(nèi)被其他城市考察學習最多，前后共接待55個黨政代表團，平均幾乎一月一次。排名第二的是杭州，五年共被學習40次，平均每年8次；緊隨其后上海和蘇州，各有30次之多。

有趣的是，不僅深圳、廣州、東莞等被學習最多的城市在廣東，最好學的城市也出現(xiàn)在廣東。根據(jù)研究，到其他城市學習次數(shù)最多的城市是肇慶，五年多達27次，相當于每年5次以上。馬亮透露：“肇慶一直將深圳作為學習榜樣，主要從城市管理、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟金融等方面學習和對標。”

總體來看，赴外地學習的城市，除肇慶、寧波等少數(shù)發(fā)達地區(qū)城市外，仍以欠發(fā)達地區(qū)為主。如綿陽和滁州的考察學習都達15次；畢節(jié)、吉安等則學習10次以上，平均每年超過兩次考察學習。報告分析，這可能與“欠發(fā)達地區(qū)，趕超愿望和對標意識非常強烈”息息相關。

整體來看，這種學習與被學習，更多發(fā)生在省際之間。數(shù)據(jù)顯示，城市在省內(nèi)學習的比例不足四成（37.62%），省際間學習則超過六成（62.38%），“城市更傾向于在省外謀求學習榜樣”。

▲被學習次數(shù)最多的城市（單位：次）數(shù)據(jù)來源：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 鄒利制圖

學習內(nèi)容七成為經(jīng)濟發(fā)展

學習與被學習的城市，在經(jīng)濟發(fā)展水平、規(guī)模和行政級別等方面，也有明顯差別。

研究顯示，人口規(guī)模越大、經(jīng)濟總量和發(fā)展水平越高的城市越會學習其他城市，越有可能被其他城市學習。進一步看，直轄市、副省級和省會城市雖然都被學習，但也有細微差別：四個直轄市不學習其他城市；省會城市很少學習其他城市；副省級城市則既被學習，也學習其他城市。

整體上，報告指出，城市間更多仍呈現(xiàn)為單極化和單方向的政策學習，而非相互學習。也就是說，一些城市以“知識出口”為主，另一些則以“吸收知識”為主。

與此同時，研究發(fā)現(xiàn)，城市間的學習內(nèi)容，很大程度上“不謀而合”。

數(shù)據(jù)顯示，城市學習內(nèi)容占比最高的是經(jīng)濟發(fā)展（71.5%），涉及產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟金融等多個方面。報告認為，“這說明城市學習的主要目的仍是‘以經(jīng)濟建設為中心’。”

其次，在國家加快新型城鎮(zhèn)化建設背景下，城鎮(zhèn)化學習比例排名第二，達到56.3%。

此外，生態(tài)環(huán)境、旅游、文化等公共服務，占到近四成；黨建、政府管理相關領域學習及具體項目合作，占比也都在1/10以上。

在選擇學習對象時，大家也“英雄所見略同”。

報告指出，學習與被學習的城市之間，GDP總量和人均GDP存在一定相關關系。簡單而言，經(jīng)濟體量相近的城市，彼此學習的必要性和可能性較大。

這也就可以解釋，為什么最近的這次考察學習，武漢選擇成都和深圳，而非北京和上海。此前，《湖北日報》記者李墨就談到，正是因為京滬“先天稟賦”無法復制，選擇同為草根創(chuàng)業(yè)的深圳、成都等城市，更有借鑒意義。

▲學習次數(shù)最多的城市（單位：次）數(shù)據(jù)來源：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院鄒利制圖

5~8月為考察學習“旺季”

通過對近300個地級以上城市的研究，報告發(fā)現(xiàn)，城市近年來通過這種方式進行學習的頻率漸漲。統(tǒng)計顯示，2014年，僅有75次考察學習，此后逐漸升溫，至2018年達到286次，“相當于平均一個城市一年考察學習一次”。

報告指出，赴其他地區(qū)考察學習，一般是黨政“一把手”帶隊，這反映了地方領導的戰(zhàn)略重心。“地方領導的時間寶貴，其行動往往意味著很強的政治信號，也可以反映其對政策學習的重視程度。”

另一方面，考察學習團通常涉及各類組織，是一個地區(qū)向另一個地區(qū)的系統(tǒng)性、整體性和全面性學習。因此，報告認為，通過對考察學習團的批次研究，具有管中窺豹的現(xiàn)實意義。

報告還發(fā)現(xiàn)一些有趣的細節(jié)。比如，每年5~8月是考察學習“旺季”——頻次最多，每月均在80次以上。一方面，這同目前各級政府的“輪休”周期相吻合，即在夏季地方政府的靈活時間相對充裕。同時，這也同地方政府的發(fā)展周期有關，“即在年初‘兩會’布置重點工作后，需要通過考察學習尋求關鍵問題的解決方案”。

再比如，根據(jù)報告，近七成考察學習為期一天，近1/4為期兩天。此外，94%的考察學習是一次性的。

報告認為，在許多政策領域，政府的確不必另起爐灶和推倒重來。相反，城市可以從其他地區(qū)，借鑒和效仿行之有效的創(chuàng)新之舉，并因地制宜和為我所用。不過，“學習意味著異質性的知識傳播，如果兩個城市高度同質化或完全不同，那么彼此學習借鑒的必要性都不大”。

正因如此，城市之間的考察學習，要防范照抄照搬和“千城一面”，避免城市之間的惡性競爭和跟風模仿。更重要的是，“考察學習是走馬觀花和蜻蜓點水，還是能夠為政策創(chuàng)新和改革提供實質性貢獻，未來也值得進一步關注。”