正在召開的全國(guó)兩會(huì)，有人大代表建議修改法律或建立相關(guān)制度，以行政罰沒款賠償投資者，這引起了市場(chǎng)關(guān)注。

十幾年來(lái)，一直有人提出類似的建議，不過(guò)在當(dāng)下，雖是舊話重提但仍然有著特別的意義。隨著執(zhí)法的加強(qiáng)，近年來(lái)證券監(jiān)管行政罰沒款金額不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年、2017年和2018年分別為42.83億元、74.79億元和106.41億元，但在一些案件中違法者雖然被罰了但利益受損的投資者卻得不到任何救濟(jì)，這無(wú)疑削弱了執(zhí)法的意義。

在這個(gè)問(wèn)題上，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)有一定的參考價(jià)值。行政罰沒款包括沒收非法所得和罰款兩部分，2002年之前，違法者非法所得部分可以通過(guò)證監(jiān)部門補(bǔ)償給受害人，薩班斯法案要求監(jiān)管部門按個(gè)案建立“公平基金”，集合收到的罰款和沒收的非法所得一并直接返還給受害的投資者。也就是說(shuō)，當(dāng)“偷雞賊”被抓后，雞主人有雙重保障拿回自己的雞。

目前妨礙將罰沒款轉(zhuǎn)到受害者手中的主要障礙，是相關(guān)法律不明晰。《行政處罰法》和《證券法》第234條都規(guī)定“行政罰沒款必須全部上繳國(guó)庫(kù)”，而國(guó)庫(kù)管理目前有“收支兩條線”的規(guī)定。最理想的辦法當(dāng)然是修改相關(guān)法律，但修法牽扯的問(wèn)題很多，恐怕非短期能實(shí)現(xiàn)，因此，要解決這個(gè)問(wèn)題要本著實(shí)質(zhì)重于形式原則采取一些變通。

《證券法》第232條規(guī)定，違法主體的民事賠償責(zé)任優(yōu)先于繳納行政罰款，這等于是承認(rèn)了民事責(zé)任的優(yōu)先級(jí)別。但通常的情況是行政處罰和罰款在先，民事賠償在后，并且民事賠償需由受害者提起訴訟，這樣就可能出現(xiàn)因?yàn)檫`法主體被罰得傾家蕩產(chǎn)，受害者只得放棄訴訟或面對(duì)贏了官司也拿不到錢的情況。

解決這個(gè)問(wèn)題可從兩方面考慮：一是推廣行政和解制度落地?！缎姓徒庠圏c(diǎn)實(shí)施辦法》已于2015年發(fā)布，該《辦法》規(guī)定和解的案件中行政相對(duì)人將“和解金”交由投資者保護(hù)基金來(lái)完成對(duì)受害人的賠償。雖然中國(guó)市場(chǎng)到目前為止還未出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的和解案，但在投保基金曾主持的海聯(lián)訊賠付案中，有著和解制度的雛形。如果今后出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的行政和解案件，并且和解成為常見的維護(hù)市場(chǎng)秩序的方式，自然就可以避免很多尷尬。

二是本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則，從一些大的案件開始試點(diǎn)將行政罰沒款轉(zhuǎn)入投資者保護(hù)基金，由投?；饋?lái)主持對(duì)投資者的賠付。由于中國(guó)與美國(guó)的司法體系差異很大，行政和解制度大面積推廣估計(jì)比較難，行政處罰未來(lái)可能仍然是主流。一般來(lái)說(shuō)，能和解的案件嚴(yán)重程度要低于行政處罰的案件，這就導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，即越嚴(yán)重的案件投資者要拿到賠償?shù)碾y度越大，因?yàn)橐ㄟ^(guò)訴訟渠道，且可能違法者交了罰款后無(wú)錢賠付。從行政意義上講，和解金與行政罰沒款或許有些許差別，但從投資者角度看沒有區(qū)別，和解案投資者容易拿到錢而處罰案更難拿到錢，這是非常尷尬的。

因此，先從一些大案開始，試點(diǎn)直接將罰沒款由財(cái)政劃撥到投?；?，由其公平、高效地主導(dǎo)賠償工作，可以更好地保護(hù)投資者利益。其實(shí)，投?；鹪?005年成立時(shí)財(cái)政部就直接撥付了63億注冊(cè)資金，可見，投資者保護(hù)工作在實(shí)質(zhì)重于形式的前提下，還是有創(chuàng)新空間的。

證券時(shí)報(bào)網(wǎng) 黃小鵬

（封面圖來(lái)源于攝圖網(wǎng)）