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政府引導(dǎo)基金規(guī)模超2.3萬億 千億資金閑置下有地方過半投入轉(zhuǎn)銀行定存

每日經(jīng)濟(jì)新聞 2017-10-17 00:13:05

經(jīng)過近年較大規(guī)模的增長,到2016年,我國政府引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到901只,總規(guī)模超2.3萬億元。但與此同時,審計發(fā)現(xiàn),一些政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)閑置的狀況,比如至2015年底,中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。而對地方設(shè)立的基金抽查發(fā)現(xiàn),財政投入187.5億元中,有124億元轉(zhuǎn)作商業(yè)銀行定期存款。

每經(jīng)編輯 李彪    

每經(jīng)記者 李彪

 

各地政府引導(dǎo)基金基本情況

9月25日,在由投中信息和投中資本主辦、投中網(wǎng)協(xié)辦的“第11屆中國投資年會有限合伙人峰會”上,深創(chuàng)投總裁孫東升介紹,經(jīng)過近兩年較大規(guī)模的增長,到2016年,政府引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到901只,總規(guī)模超2.3萬億元,呈現(xiàn)政府引導(dǎo)基金“遍地開花”的良好勢頭。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到,從2007年以來,經(jīng)過10年的發(fā)展,各級政府對引導(dǎo)基金的模式已經(jīng)逐漸認(rèn)可,通過引導(dǎo)基金的方式支持當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)發(fā)展的效果也越來越明顯,但在另一方面,社會對于政府引導(dǎo)基金的爭議依然存在。

孫東升認(rèn)為,政府引導(dǎo)基金目前的確存在一定的問題,比如有的基金因為社會化募資達(dá)不到要求而夭折,有的投資監(jiān)督難以滿足政府的要求,或者是退出形勢不容樂觀等。

此外審計發(fā)現(xiàn),一些政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)閑置的狀況,比如至2015年底,中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。而地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象:如抽查地方設(shè)立的6項基金發(fā)現(xiàn),財政投入187.5億元中,有124億元轉(zhuǎn)作商業(yè)銀行定期存款。

引導(dǎo)基金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

2005年,十部委出臺《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》,第一次提出中央和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。不過在此之前,2002年1月,國內(nèi)第一只政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就已成立。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金經(jīng)過2005~2010年的試點和規(guī)范化運作階段之后,到2011~2013年期間迎來全面發(fā)展,而到2014年則開始積極轉(zhuǎn)型,政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模也出現(xiàn)急劇增長。

之所以出現(xiàn)加速,行業(yè)內(nèi)認(rèn)為主要的因素是:2014年,中央著力規(guī)范財政補(bǔ)貼以及清理存量財政資金,2015年新預(yù)算法實施,融資平臺不再具備政府融資職能。到2016年,政府引導(dǎo)基金已經(jīng)發(fā)展到901只,總規(guī)模達(dá)到23000多億元。

孫東升表示:“所謂引導(dǎo)基金,就是在基金當(dāng)中政府有出資,這是第一個特點;第二是政府出資部分是有讓利的;第三是委托專業(yè)化的機(jī)構(gòu),包括專業(yè)化的GP(General Partner,普通合伙人,又稱一般合伙人)來管理這個基金。”

實際上,從廣義的政府引導(dǎo)基金來看,其基金數(shù)量和規(guī)模更大。

中國銀行國際金融研究所在《我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀、 問題與對策》中指出,據(jù)統(tǒng)計,截至2016年底,包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資引導(dǎo)基金等在內(nèi)的政府引導(dǎo)基金數(shù)量已超過1000只,預(yù)期總規(guī)模達(dá)5.33萬億元(到位資金1.91萬億元),分別較2015年底增長了30%和144%,是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中,2016年的設(shè)立數(shù)量和總目標(biāo)規(guī)模超過了2013~2015三年的總和。

“2014年中央政府提出‘雙創(chuàng)’概念,政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化。我們叫做‘遍地開花’。”孫東升說。

盛世投資合伙人趙元奇介紹,政府引導(dǎo)基金可以簡單劃分為三個模式:初期是創(chuàng)投引導(dǎo)基金,即投資VC階段的基金;2014年開始,部分引導(dǎo)基金開始投產(chǎn)業(yè)基金;去年開始投城市綜合發(fā)展引導(dǎo)基金。

實際上,從設(shè)立政府引導(dǎo)基金的初衷來看,是為了助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,并重點扶持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金有限公司副總經(jīng)理李賢彬在介紹四川的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金時說:“去年年初,我們引導(dǎo)基金設(shè)立以后,致力于協(xié)調(diào)政府的訴求和市場的訴求,最終的目的是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,投資四川的企業(yè),最重要的是支持地方招商引資,招商引資通過產(chǎn)業(yè)基金的角度和視野、模式,有利于地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,吸引優(yōu)秀的企業(yè)落地四川。”

有地方過半投入轉(zhuǎn)作銀行定存

近年來,隨著政府引導(dǎo)基金的快速發(fā)展,對應(yīng)的規(guī)范文件也陸續(xù)出臺。

2007年,財政部、科技部兩部委頒布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》,支持科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新。2008年,發(fā)改委、財政部和商務(wù)部三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》,為政府引導(dǎo)基金設(shè)立和運作提供了法律依據(jù)和操作指南。2011年,財政部和發(fā)改委發(fā)布《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》,明確中央?yún)⒐苫鸬闹攸c投資領(lǐng)域等。

到了2015年11月,財政部印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》,此后在2016年12月,發(fā)改委發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行管理辦法》,進(jìn)一步完善了政府引導(dǎo)基金的政策體系。

雖然政策體系在不斷完善,政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)了快速發(fā)展的高潮,但是,政府引導(dǎo)基金所面臨的問題仍難以回避。對此孫東升認(rèn)為存在著六方面的問題:

其一,70%~80%的資金規(guī)模需要GP到社會上募資,很多基金因為社會化募資達(dá)不到要求而夭折。

其二,政府引導(dǎo)基金一旦設(shè)立之后,投資監(jiān)督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立一個基金,本身當(dāng)?shù)氐捻椖抠Y源有限,在投資上,以創(chuàng)投的專業(yè)眼光來選擇項目,投資標(biāo)的相對匱乏,投資進(jìn)度難以滿足政府的要求。

其三,政府引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊往往不夠穩(wěn)定,決策機(jī)制、風(fēng)控體系建立不到位。

其四,政府引導(dǎo)基金的退出形勢也不容樂觀。截至2016年底,政府引導(dǎo)基金的總規(guī)模是2.3萬億元,假定其在子基金的投資比例為20%,放大后的基金總規(guī)模將達(dá)到11萬億元,這樣投資的規(guī)模非常大,要全部退出是非常困難的。

其五,政府引導(dǎo)基金還存在政策性與市場化的協(xié)調(diào)問題。作為GP接受政府出資,前提是要接受政府對這個基金出資部分的政策性要求和導(dǎo)向,如果無法滿足這個要求,政府也是無法投資的。

最后,是區(qū)域引導(dǎo)基金發(fā)展不平衡,現(xiàn)在主要是集中在華東、華南這些發(fā)達(dá)地區(qū),在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資還存在一定的問題。

為此,孫東升建議,要穩(wěn)定和擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金的功能,創(chuàng)新引導(dǎo)基金的形式或者模式;政府引導(dǎo)基金的布局要適度集中化;政府引導(dǎo)基金需要多維度遴選管理團(tuán)隊。

此外,孫東升強(qiáng)調(diào),還要大力拓寬引導(dǎo)基金的退出渠道,大規(guī)模的政府引導(dǎo)基金未來在退出的時候,是創(chuàng)投機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真考慮的問題。建議政府從現(xiàn)在就開始,設(shè)立一些PE或者VC這種二級市場基金,給到期的基金退出選擇一個新的渠道。

實際上,政府引導(dǎo)基金閑置的問題也是業(yè)界關(guān)注的焦點。審計署的審計結(jié)果顯示,至2015年底,中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)現(xiàn),通過審批的206個子基金中,有39個因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立,財政資金13.67億元滯留在托管賬戶;已設(shè)立的167個子基金募集資金中有148.88億元(占41%)結(jié)存未用,其中14個從未發(fā)生過投資。

地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象,抽查地方設(shè)立的6項基金發(fā)現(xiàn),財政投入187.5億元中,有124億元(占66%)轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款。

如需轉(zhuǎn)載請與《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報社聯(lián)系。
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每經(jīng)記者李彪 各地政府引導(dǎo)基金基本情況 9月25日,在由投中信息和投中資本主辦、投中網(wǎng)協(xié)辦的“第11屆中國投資年會有限合伙人峰會”上,深創(chuàng)投總裁孫東升介紹,經(jīng)過近兩年較大規(guī)模的增長,到2016年,政府引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到901只,總規(guī)模超2.3萬億元,呈現(xiàn)政府引導(dǎo)基金“遍地開花”的良好勢頭。 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到,從2007年以來,經(jīng)過10年的發(fā)展,各級政府對引導(dǎo)基金的模式已經(jīng)逐漸認(rèn)可,通過引導(dǎo)基金的方式支持當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)發(fā)展的效果也越來越明顯,但在另一方面,社會對于政府引導(dǎo)基金的爭議依然存在。 孫東升認(rèn)為,政府引導(dǎo)基金目前的確存在一定的問題,比如有的基金因為社會化募資達(dá)不到要求而夭折,有的投資監(jiān)督難以滿足政府的要求,或者是退出形勢不容樂觀等。 此外審計發(fā)現(xiàn),一些政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)閑置的狀況,比如至2015年底,中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。而地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象:如抽查地方設(shè)立的6項基金發(fā)現(xiàn),財政投入187.5億元中,有124億元轉(zhuǎn)作商業(yè)銀行定期存款。 引導(dǎo)基金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級 2005年,十部委出臺《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》,第一次提出中央和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。不過在此之前,2002年1月,國內(nèi)第一只政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就已成立。 創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金經(jīng)過2005~2010年的試點和規(guī)范化運作階段之后,到2011~2013年期間迎來全面發(fā)展,而到2014年則開始積極轉(zhuǎn)型,政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模也出現(xiàn)急劇增長。 之所以出現(xiàn)加速,行業(yè)內(nèi)認(rèn)為主要的因素是:2014年,中央著力規(guī)范財政補(bǔ)貼以及清理存量財政資金,2015年新預(yù)算法實施,融資平臺不再具備政府融資職能。到2016年,政府引導(dǎo)基金已經(jīng)發(fā)展到901只,總規(guī)模達(dá)到23000多億元。 孫東升表示:“所謂引導(dǎo)基金,就是在基金當(dāng)中政府有出資,這是第一個特點;第二是政府出資部分是有讓利的;第三是委托專業(yè)化的機(jī)構(gòu),包括專業(yè)化的GP(GeneralPartner,普通合伙人,又稱一般合伙人)來管理這個基金。” 實際上,從廣義的政府引導(dǎo)基金來看,其基金數(shù)量和規(guī)模更大。 中國銀行國際金融研究所在《我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策》中指出,據(jù)統(tǒng)計,截至2016年底,包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資引導(dǎo)基金等在內(nèi)的政府引導(dǎo)基金數(shù)量已超過1000只,預(yù)期總規(guī)模達(dá)5.33萬億元(到位資金1.91萬億元),分別較2015年底增長了30%和144%,是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中,2016年的設(shè)立數(shù)量和總目標(biāo)規(guī)模超過了2013~2015三年的總和。 “2014年中央政府提出‘雙創(chuàng)’概念,政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化。我們叫做‘遍地開花’。”孫東升說。 盛世投資合伙人趙元奇介紹,政府引導(dǎo)基金可以簡單劃分為三個模式:初期是創(chuàng)投引導(dǎo)基金,即投資VC階段的基金;2014年開始,部分引導(dǎo)基金開始投產(chǎn)業(yè)基金;去年開始投城市綜合發(fā)展引導(dǎo)基金。 實際上,從設(shè)立政府引導(dǎo)基金的初衷來看,是為了助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,并重點扶持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。 四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金有限公司副總經(jīng)理李賢彬在介紹四川的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金時說:“去年年初,我們引導(dǎo)基金設(shè)立以后,致力于協(xié)調(diào)政府的訴求和市場的訴求,最終的目的是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,投資四川的企業(yè),最重要的是支持地方招商引資,招商引資通過產(chǎn)業(yè)基金的角度和視野、模式,有利于地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,吸引優(yōu)秀的企業(yè)落地四川?!?有地方過半投入轉(zhuǎn)作銀行定存 近年來,隨著政府引導(dǎo)基金的快速發(fā)展,對應(yīng)的規(guī)范文件也陸續(xù)出臺。 2007年,財政部、科技部兩部委頒布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》,支持科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新。2008年,發(fā)改委、財政部和商務(wù)部三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》,為政府引導(dǎo)基金設(shè)立和運作提供了法律依據(jù)和操作指南。2011年,財政部和發(fā)改委發(fā)布《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》,明確中央?yún)⒐苫鸬闹攸c投資領(lǐng)域等。 到了2015年11月,財政部印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》,此后在2016年12月,發(fā)改委發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行管理辦法》,進(jìn)一步完善了政府引導(dǎo)基金的政策體系。 雖然政策體系在不斷完善,政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)了快速發(fā)展的高潮,但是,政府引導(dǎo)基金所面臨的問題仍難以回避。對此孫東升認(rèn)為存在著六方面的問題: 其一,70%~80%的資金規(guī)模需要GP到社會上募資,很多基金因為社會化募資達(dá)不到要求而夭折。 其二,政府引導(dǎo)基金一旦設(shè)立之后,投資監(jiān)督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立一個基金,本身當(dāng)?shù)氐捻椖抠Y源有限,在投資上,以創(chuàng)投的專業(yè)眼光來選擇項目,投資標(biāo)的相對匱乏,投資進(jìn)度難以滿足政府的要求。 其三,政府引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊往往不夠穩(wěn)定,決策機(jī)制、風(fēng)控體系建立不到位。 其四,政府引導(dǎo)基金的退出形勢也不容樂觀。截至2016年底,政府引導(dǎo)基金的總規(guī)模是2.3萬億元,假定其在子基金的投資比例為20%,放大后的基金總規(guī)模將達(dá)到11萬億元,這樣投資的規(guī)模非常大,要全部退出是非常困難的。 其五,政府引導(dǎo)基金還存在政策性與市場化的協(xié)調(diào)問題。作為GP接受政府出資,前提是要接受政府對這個基金出資部分的政策性要求和導(dǎo)向,如果無法滿足這個要求,政府也是無法投資的。 最后,是區(qū)域引導(dǎo)基金發(fā)展不平衡,現(xiàn)在主要是集中在華東、華南這些發(fā)達(dá)地區(qū),在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資還存在一定的問題。 為此,孫東升建議,要穩(wěn)定和擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金的功能,創(chuàng)新引導(dǎo)基金的形式或者模式;政府引導(dǎo)基金的布局要適度集中化;政府引導(dǎo)基金需要多維度遴選管理團(tuán)隊。 此外,孫東升強(qiáng)調(diào),還要大力拓寬引導(dǎo)基金的退出渠道,大規(guī)模的政府引導(dǎo)基金未來在退出的時候,是創(chuàng)投機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真考慮的問題。建議政府從現(xiàn)在就開始,設(shè)立一些PE或者VC這種二級市場基金,給到期的基金退出選擇一個新的渠道。 實際上,政府引導(dǎo)基金閑置的問題也是業(yè)界關(guān)注的焦點。審計署的審計結(jié)果顯示,至2015年底,中央財政出資設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)現(xiàn),通過審批的206個子基金中,有39個因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立,財政資金13.67億元滯留在托管賬戶;已設(shè)立的167個子基金募集資金中有148.88億元(占41%)結(jié)存未用,其中14個從未發(fā)生過投資。 地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象,抽查地方設(shè)立的6項基金發(fā)現(xiàn),財政投入187.5億元中,有124億元(占66%)轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款。
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